Заявление Совета директоров научных организаций ФАНО России о новых подходах к финансированию науки
Новости
24 Апреля, 2024
ИСП РАН и «Базис» расширяют работу по повышению безопасности российских облачных решений
12 Апреля, 2024
Защита диссертаций
15 Марта, 2024
Сегодня стартовали выборы Президента России
13 Июля, 2015
Совет директоров согласен с необходимостью увеличения доли конкурсного финансирования науки и повышением открытости в распределении государственных субсидий на основании оценки эффективности и качества научных исследований. Однако внедрение соответствующих механизмов должно происходить поэтапно и во взаимоувязке с выработкой механизмов, которые бы отвечали основной цели реформирования науки — повышения её востребованности со стороны государства и бизнеса и конкурентоспособности России в мире. Президент Российской Федерации В.В.Путин на заседании Совета при Президенте РФ по науке и образованию 24 июня 2015 года, в частности, указал: «Наука – это не вещь в себе, она не может развиваться в отрыве от задач развития страны, от тех вызовов, с которыми сталкивается государство в геополитической, экономической, демографической и социальной сферах, в области национальной безопасности». Решить данную задачу на основании фрагментарных мер административного регулирования не представляется возможным.
Отрицательное заключение по проекту Методических рекомендаций обусловлено следующими принципиальными возражениями:
В связи с тем, что формирование и доведение государственного задания на выполнение фундаментальных и поисковых научных исследований для научных организаций, подведомственных Федеральному агентству научных организаций, осуществляется в рамках Программы фундаментальных научных государственных академий наук на 2013-2020 годы (далее – ПФИ ГАН), утвержденной Распоряжением Правительства №2237-р от 03.12.2012 года, распределение субсидий на выполнение государственного задания определяется планом фундаментальных научных исследований. Пересмотр механизма распределения базового финансирования возможен только после внесения соответствующих изменений в ПФИ ГАН и отражения соответствующих подходов к организации бюджетирования научных организаций в Единой программе фундаментальных исследований на долгосрочную перспективу (далее – ЕПФИ). В настоящий момент, обе указанные программы в соответствии с поручением Президента Российской Федерации, дорабатываются и находятся на рассмотрении в Правительстве Российской Федерации. До определения базовых подходов к организации планирования, координации и проведения научных исследований в рамках ПФИ ГАН и ЕПФИ, отражения в положениях указанных программ механизма конкурсного распределения субсидий на государственное задание, а также определение ключевых принципов и подходов самого механизма конкурсного распределения, рассмотрение и тем более утверждение данных Методических рекомендаций нецелесообразно и преждевременно.
Кроме того, сам подход, при котором финансирование научных исследований в рамках доводимого государственного задания рассматривается в отрыве от всех иных источников и механизмов финансирования, является несистемным и вследствие этого ошибочным. Следует учитывать, что в настоящее время значительная часть исследований ведется в рамках грантов, которые предоставляются Российским научным фондом, Российским фондом фундаментальных исследований и Российским фондом гуманитарных исследований, а также принять во внимание поддержку, которую оказывает Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере. Совокупный объем средств, распределяемый указанными фондами исключительно на конкурной основе составляет почти 40% базового финансирования доводимого до научных организаций, подведомственных ФАНО России. В Указе Президента Российской Федерации
№599 от 7 мая 2012 года определена задача доведения к 2018 году совокупного объема средств, распределяемого на научные исследования и разработке через фонды до 25 млрд. рублей. Форма грантовой поддержки является не альтернативой, а системным и эффективным дополнением базовой модели бюджетирования науки, развитие которой обеспечивает достижения тех целей, которые разработчики Методических рекомендаций видят исключительно в рамках трансформации ключевого института обеспечения накопления и преемственности фундаментальных исследований – базового финансирования научных организаций. Собственно, в развитии инструментов грантовой поддержки исследований, прежде всего через увеличение совокупного объема средств фондов поддержки научных исследований, видится обеспечение принципа конкуренции, отбора лучших для повышение результативности исследований.
Помимо вышесказанного, внедрение предлагаемых подходов к распределению субсидий на выполнение государственного задания в существенной степени подорвет наметившуюся тенденцию организации исследований в рамках общих (единых/интеграционных) программ. Научные организации в рамках кооперации и координации исследований формируют и участвуют в программах, предусматривающие распределенное выполнение исследовательских проектов транс- и междисциплинарного характера. Институциональное закрепление инструментов координации планирования, организации и выполнения общих или интеграционных научных исследований является, по нашему мнению, значительно более приоритетной задачей, чем подготовка поверхностных предложений по развитию конкурентных принципов организации исследований.
Предлагаемое в проекте разделение государственного задания на инициативные (не менее 60%) и директивные тематики в действительности не меняет сложившейся к настоящему времени системы формирования государственного задания, когда оно формируется учреждениями, практически — самими для себя. Декларируемая конкурентность в распределении расходов на выполнение Учреждением исследований по инициативным тематикам не может быть достигнута, поскольку Приложение №3 к Методическим рекомендациям предполагает лишь формальную схему такого распределения, не учитывающую содержательную сторону предлагаемых учреждением инициативных тематик, не предполагающую их экспертную оценку.
Вызывает возражения закреплённое процентное распределение расходов, при котором не менее 60% средств должно направляться на выполнение исследований по инициативным тематикам. Это сделает невозможным реализацию в Учреждениях крупных проектов, имеющих государственное значение, подобных атомному проекту в истории СССР. Фактически, предлагаемое распределение средств приведёт к усугублению сложившейся тенденции, когда задачи, решаемые в институтах РАН (ФАНО), формулируются исследователями самими под себя, без учёта потребностей государства. Более того, доля директивных тематик в распределении средств вообще не указана, ясно лишь, что она может составлять не более 25% (а с учётом значительной доли расходов на коммунальные платежи и материально-техническое обеспечение функционирования учреждений — не более 5%), что очевидно недостаточно для реализации крупных проектов. Указанное процентное распределение предлагается для учреждений любого научного профиля, что, очевидно, не отражает особенностей деятельности институтов естественно-научного, социально-экономического, гуманитарного и технически-прикладного профиля. Поэтому, вместо административного регулирования распределения средств необходимо поэтапно разрабатывать, опробовать и внедрять новую концепцию формирования государственного задания, которая обеспечивала бы решение учреждениями актуальных задач развития государства.
Введение института «ведущих исследователей» противоречит принципу проектного финансирования науки, направленного на поддержку приоритетных, экономически и социально значимых научных исследований, а не конкретных персоналий. Адресная поддержка ведущих исследователей уже реализуется через систему грантов РНФ, РФФИ, РГНФ, Федеральных целевых программ (гранты на привлечение ведущих учёных) и т.д., а также систему персональных выплат носителям почетных званий, в связи с чем ее дублирование в системе распределения субсидий федеральным государственным учреждениям, выполняющим государственные работы в сфере научной (научно-исследовательской) и научно-технической деятельности, представляется излишним. Вместо этого целесообразно расширять систему адресной поддержки ведущих научных коллективов и персоналий через упомянутую систему научных фондов, которая в настоящий момент находится в стадии становления, но уже демонстрирует свою эффективность и положительно оценивается научным сообществом.
Поддерживая необходимость реформирования системы распределения средств на проведение исследований, Совет директоров ФАНО предлагает отказаться в настоящее время от введения в действие проекта Методических рекомендаций, сосредоточив усилия на подготовке «дорожной карты» реформирования системы финансирования и управления наукой. По мнению Совета директоров, данная «дорожная карта» должна быть направлена на выполнение основной цели — обеспечения соответствия системы финансирования и управления наукой в России потребностям государства и общества. При этом должна быть обеспечена поэтапность преобразований и наличие обратной связи, с тем, чтобы сохранить и приумножить наиболее конкурентоспособные направления и научные коллективы.
Предлагаем предусмотреть внесение в «дорожную карту» следующих первоочередных шагов:
1. Реформирование системы формирования государственного задания. Значительная часть государственного задания должна формироваться на основе директивных тематик, т. е. задач, решение которых необходимо для развития государства, общества и бизнеса. В настоящее время потребности различных Министерств и ведомств доводятся до сведения учреждений, ФАНО и РАН фрагментарно, в виде писем «для сведения». Предложения, формулируемые в ответ на такие письма, как правило, остаются без ответа, поскольку отсутствует соответствующая система их экспертизы и оценки. Необходимо создать систему, в которой соответствующие запросы обрабатывались бы в едином центре и предлагались научным коллективам для их решения. Научные коллективы и экспертное сообщество могут предлагать свои варианты решения сформулированных проблем, из которых и будут формироваться директивные тематики государственного задания. Именно финансирование директивных тематик может распределяться на конкурсной основе. Доля директивных и инициативных тематик не должна регламентироваться.
Создание такой системы повысит востребованность науки в России, престижность труда исследователей и, в конечном итоге будет способствовать решению актуальных социально-экономических задач и развитию России.
2. Поэтапное изменение действующего законодательства в части финансирования и регулирования труда научных работников, учитывающие особенности исследовательской деятельности. В частности, должны быть предусмотрены механизмы перевода исследователей на срочные трудовые договора, усовершенствован механизм избрания по конкурсу и аттестации научных кадров.
3. Необходим поэтапный переход на программно-проектный принцип финансирования, при котором финансирование учреждений ставится в зависимость не от формальных, общих для всех, показателей, а от фактического выполнения научных научно-технических проектов. При этом в каждом из таких программ или проектов может быть установлена своя система оценки результативности его выполнения, которая бы отвечала особенностям конкретной области знания. Важно, чтобы положительную оценку получало не только достижения заявленных в проекте целей (например, создание метода или прибора, открытие новых принципов), но и доказательная демонстрация невозможности решения поставленной задачи на текущем уровне знаний и технологии (т. н. «отрицательный результат»). В противном случае неизбежно появление значительной доли недостоверных «положительных» результатов, призванных оправдать затраченные средства, что, в конечном итоге, приведёт к экономическим и социальным потерям.
Данная «дорожная карта» должна широко обсуждаться в научном и экспертном сообществе, с привлечением представителей органов государственной власти, бизнеса, научной общественности, РАН, ФАНО, руководства научных организаций. Это позволит найти требуемый консенсус и, в конечном итоге, добиться повышения эффективности науки и конкурентоспособности России в мире.
Заявление Совета директоров научных организаций ФАНО России о новых подходах к финансированию науки
Совет директоров научных организаций, подведомственных ФАНО России, (далее – Совет директоров) рассмотрел на своих заседаниях проект приказа Минобрнауки России «Об утверждении методических рекомендаций по распределению субсидий, предоставляемых федеральным государственным учреждениям, выполняющим государственные работы в сфере научной (научно-исследовательской) и научно-технической деятельности» (далее - «Методические рекомендации») и считает, что введение в действие данных Методических рекомендаций в настоящее время нецелесообразно, вредно и не приведёт к достижению декларируемой цели повышения эффективности научных исследований. Внедрение предлагаемых Методических рекомендаций способно существенно затормозить прогресс в реформировании науки в России и привести к остановке многих важнейших направлений исследований, имеющих значение для социально-экономического развития страны и обеспечения ее безопасности.Совет директоров согласен с необходимостью увеличения доли конкурсного финансирования науки и повышением открытости в распределении государственных субсидий на основании оценки эффективности и качества научных исследований. Однако внедрение соответствующих механизмов должно происходить поэтапно и во взаимоувязке с выработкой механизмов, которые бы отвечали основной цели реформирования науки — повышения её востребованности со стороны государства и бизнеса и конкурентоспособности России в мире. Президент Российской Федерации В.В.Путин на заседании Совета при Президенте РФ по науке и образованию 24 июня 2015 года, в частности, указал: «Наука – это не вещь в себе, она не может развиваться в отрыве от задач развития страны, от тех вызовов, с которыми сталкивается государство в геополитической, экономической, демографической и социальной сферах, в области национальной безопасности». Решить данную задачу на основании фрагментарных мер административного регулирования не представляется возможным.
Отрицательное заключение по проекту Методических рекомендаций обусловлено следующими принципиальными возражениями:
В связи с тем, что формирование и доведение государственного задания на выполнение фундаментальных и поисковых научных исследований для научных организаций, подведомственных Федеральному агентству научных организаций, осуществляется в рамках Программы фундаментальных научных государственных академий наук на 2013-2020 годы (далее – ПФИ ГАН), утвержденной Распоряжением Правительства №2237-р от 03.12.2012 года, распределение субсидий на выполнение государственного задания определяется планом фундаментальных научных исследований. Пересмотр механизма распределения базового финансирования возможен только после внесения соответствующих изменений в ПФИ ГАН и отражения соответствующих подходов к организации бюджетирования научных организаций в Единой программе фундаментальных исследований на долгосрочную перспективу (далее – ЕПФИ). В настоящий момент, обе указанные программы в соответствии с поручением Президента Российской Федерации, дорабатываются и находятся на рассмотрении в Правительстве Российской Федерации. До определения базовых подходов к организации планирования, координации и проведения научных исследований в рамках ПФИ ГАН и ЕПФИ, отражения в положениях указанных программ механизма конкурсного распределения субсидий на государственное задание, а также определение ключевых принципов и подходов самого механизма конкурсного распределения, рассмотрение и тем более утверждение данных Методических рекомендаций нецелесообразно и преждевременно.
Кроме того, сам подход, при котором финансирование научных исследований в рамках доводимого государственного задания рассматривается в отрыве от всех иных источников и механизмов финансирования, является несистемным и вследствие этого ошибочным. Следует учитывать, что в настоящее время значительная часть исследований ведется в рамках грантов, которые предоставляются Российским научным фондом, Российским фондом фундаментальных исследований и Российским фондом гуманитарных исследований, а также принять во внимание поддержку, которую оказывает Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере. Совокупный объем средств, распределяемый указанными фондами исключительно на конкурной основе составляет почти 40% базового финансирования доводимого до научных организаций, подведомственных ФАНО России. В Указе Президента Российской Федерации
№599 от 7 мая 2012 года определена задача доведения к 2018 году совокупного объема средств, распределяемого на научные исследования и разработке через фонды до 25 млрд. рублей. Форма грантовой поддержки является не альтернативой, а системным и эффективным дополнением базовой модели бюджетирования науки, развитие которой обеспечивает достижения тех целей, которые разработчики Методических рекомендаций видят исключительно в рамках трансформации ключевого института обеспечения накопления и преемственности фундаментальных исследований – базового финансирования научных организаций. Собственно, в развитии инструментов грантовой поддержки исследований, прежде всего через увеличение совокупного объема средств фондов поддержки научных исследований, видится обеспечение принципа конкуренции, отбора лучших для повышение результативности исследований.
Помимо вышесказанного, внедрение предлагаемых подходов к распределению субсидий на выполнение государственного задания в существенной степени подорвет наметившуюся тенденцию организации исследований в рамках общих (единых/интеграционных) программ. Научные организации в рамках кооперации и координации исследований формируют и участвуют в программах, предусматривающие распределенное выполнение исследовательских проектов транс- и междисциплинарного характера. Институциональное закрепление инструментов координации планирования, организации и выполнения общих или интеграционных научных исследований является, по нашему мнению, значительно более приоритетной задачей, чем подготовка поверхностных предложений по развитию конкурентных принципов организации исследований.
Предлагаемое в проекте разделение государственного задания на инициативные (не менее 60%) и директивные тематики в действительности не меняет сложившейся к настоящему времени системы формирования государственного задания, когда оно формируется учреждениями, практически — самими для себя. Декларируемая конкурентность в распределении расходов на выполнение Учреждением исследований по инициативным тематикам не может быть достигнута, поскольку Приложение №3 к Методическим рекомендациям предполагает лишь формальную схему такого распределения, не учитывающую содержательную сторону предлагаемых учреждением инициативных тематик, не предполагающую их экспертную оценку.
Вызывает возражения закреплённое процентное распределение расходов, при котором не менее 60% средств должно направляться на выполнение исследований по инициативным тематикам. Это сделает невозможным реализацию в Учреждениях крупных проектов, имеющих государственное значение, подобных атомному проекту в истории СССР. Фактически, предлагаемое распределение средств приведёт к усугублению сложившейся тенденции, когда задачи, решаемые в институтах РАН (ФАНО), формулируются исследователями самими под себя, без учёта потребностей государства. Более того, доля директивных тематик в распределении средств вообще не указана, ясно лишь, что она может составлять не более 25% (а с учётом значительной доли расходов на коммунальные платежи и материально-техническое обеспечение функционирования учреждений — не более 5%), что очевидно недостаточно для реализации крупных проектов. Указанное процентное распределение предлагается для учреждений любого научного профиля, что, очевидно, не отражает особенностей деятельности институтов естественно-научного, социально-экономического, гуманитарного и технически-прикладного профиля. Поэтому, вместо административного регулирования распределения средств необходимо поэтапно разрабатывать, опробовать и внедрять новую концепцию формирования государственного задания, которая обеспечивала бы решение учреждениями актуальных задач развития государства.
Введение института «ведущих исследователей» противоречит принципу проектного финансирования науки, направленного на поддержку приоритетных, экономически и социально значимых научных исследований, а не конкретных персоналий. Адресная поддержка ведущих исследователей уже реализуется через систему грантов РНФ, РФФИ, РГНФ, Федеральных целевых программ (гранты на привлечение ведущих учёных) и т.д., а также систему персональных выплат носителям почетных званий, в связи с чем ее дублирование в системе распределения субсидий федеральным государственным учреждениям, выполняющим государственные работы в сфере научной (научно-исследовательской) и научно-технической деятельности, представляется излишним. Вместо этого целесообразно расширять систему адресной поддержки ведущих научных коллективов и персоналий через упомянутую систему научных фондов, которая в настоящий момент находится в стадии становления, но уже демонстрирует свою эффективность и положительно оценивается научным сообществом.
Поддерживая необходимость реформирования системы распределения средств на проведение исследований, Совет директоров ФАНО предлагает отказаться в настоящее время от введения в действие проекта Методических рекомендаций, сосредоточив усилия на подготовке «дорожной карты» реформирования системы финансирования и управления наукой. По мнению Совета директоров, данная «дорожная карта» должна быть направлена на выполнение основной цели — обеспечения соответствия системы финансирования и управления наукой в России потребностям государства и общества. При этом должна быть обеспечена поэтапность преобразований и наличие обратной связи, с тем, чтобы сохранить и приумножить наиболее конкурентоспособные направления и научные коллективы.
Предлагаем предусмотреть внесение в «дорожную карту» следующих первоочередных шагов:
1. Реформирование системы формирования государственного задания. Значительная часть государственного задания должна формироваться на основе директивных тематик, т. е. задач, решение которых необходимо для развития государства, общества и бизнеса. В настоящее время потребности различных Министерств и ведомств доводятся до сведения учреждений, ФАНО и РАН фрагментарно, в виде писем «для сведения». Предложения, формулируемые в ответ на такие письма, как правило, остаются без ответа, поскольку отсутствует соответствующая система их экспертизы и оценки. Необходимо создать систему, в которой соответствующие запросы обрабатывались бы в едином центре и предлагались научным коллективам для их решения. Научные коллективы и экспертное сообщество могут предлагать свои варианты решения сформулированных проблем, из которых и будут формироваться директивные тематики государственного задания. Именно финансирование директивных тематик может распределяться на конкурсной основе. Доля директивных и инициативных тематик не должна регламентироваться.
Создание такой системы повысит востребованность науки в России, престижность труда исследователей и, в конечном итоге будет способствовать решению актуальных социально-экономических задач и развитию России.
2. Поэтапное изменение действующего законодательства в части финансирования и регулирования труда научных работников, учитывающие особенности исследовательской деятельности. В частности, должны быть предусмотрены механизмы перевода исследователей на срочные трудовые договора, усовершенствован механизм избрания по конкурсу и аттестации научных кадров.
3. Необходим поэтапный переход на программно-проектный принцип финансирования, при котором финансирование учреждений ставится в зависимость не от формальных, общих для всех, показателей, а от фактического выполнения научных научно-технических проектов. При этом в каждом из таких программ или проектов может быть установлена своя система оценки результативности его выполнения, которая бы отвечала особенностям конкретной области знания. Важно, чтобы положительную оценку получало не только достижения заявленных в проекте целей (например, создание метода или прибора, открытие новых принципов), но и доказательная демонстрация невозможности решения поставленной задачи на текущем уровне знаний и технологии (т. н. «отрицательный результат»). В противном случае неизбежно появление значительной доли недостоверных «положительных» результатов, призванных оправдать затраченные средства, что, в конечном итоге, приведёт к экономическим и социальным потерям.
Данная «дорожная карта» должна широко обсуждаться в научном и экспертном сообществе, с привлечением представителей органов государственной власти, бизнеса, научной общественности, РАН, ФАНО, руководства научных организаций. Это позволит найти требуемый консенсус и, в конечном итоге, добиться повышения эффективности науки и конкурентоспособности России в мире.
